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对县委权力规范运行基本路径的思考
四川省营山县委常委、纪委书记 蒲亨坤
在现行政治体制和党的组织体系中，县委属于“党的地方组织”的末端，是党和国家政权的重要组成部分，处于承上启下、协调左右的位置，但县委又是基层党组织的领导机构，担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。因此，探索县委权力规范运行的基本路径，对于规范县委权力运行，减少暗箱操作和权力寻租,从源头上防治腐败，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，无论从理论上还是实践上都具有极其重要的意义。笔者以为，要保障县委权力规范运行，应从以下三个方面着手。
一、县委权力规范运行的前提：给权力“列清单”
县委权力规范运行的实质，就是科学规范县委权力和对县委权力的有效监督，以促进县委权力运行的规范化、民主化、科学化。而要规范和监督县委权力，就必须首先厘清县委究竟有哪些权力，并列出权力清单，将这些权力细化、固化。
（一）划边界。就是界定县委权力的边界，主要是解决县委权力的范围与大小的问题。一是以基于宏观层面的顶层设计来划定县委权力边界。中国政治体制改革走的是渐进式道路，并且中央、省、市的指令均通过县级到达社会基层，基层社会的管理、服务、发展也通过县级来实施规划、领导。因此，设计划定权力边界等改革措施可以先从县委这一层面做起。但是，各地对县委权力的边界设计并不一样，如何设计仅仅依靠各省市甚至县级党委自己探索。有的地方确实限制了县委特别是县委书记的权力，但大多还是依赖于县委书记个人的思想认识程度来规定县委权力的行使。因此，需要从我国的实际情况出发，从县委权力结构特点出发，从总体上去设计和划定县委权力的边界。要坚持原有体制的优点，同时遏制、弥补其弱点，从国家层面设计特定体制机制，靠体制机制的力量来保障县委权力运行不依个人素质的变化而变化，不以个人注意力的转移而转移。二是以推动体制性改革来界定县委权力的边界。如果县委没有权力边界，所做之事与同级人大、政府高度重合，这不仅是一种权力架构的混乱、政治资源的浪费，而且容易造成县委与同级人大、政府的职能交叉、重合。因此，必须从法律和体制层面对县委的权力边界进行明确界定。但是，这一问题已经超越了党内事务的范畴，牵涉到国家政治体制问题。政治体制其实是政治资源的配置方式问题，提高党的建设科学化水平，理当包含着各级党组织与不同层级政权机构之间政治资源如何配置更加科学、更有效率的内容。因此，有必要通过体制性改革来理顺和界定县委和人大、政府及其职能部门的权力边界。三是以优化党内权力结构来确定县委权力边界。权力制约本质上是权力配置问题，是权力体系的构成要素各自的功能如何搭配才能更加合理、更加科学的问题。要坚持依法、高效、规范、透明的原则，对县委权力重新进行全面梳理，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等，提高权力运行程序化、规范化水平；对决策权、执行权和监督权进行科学分解和合理配置，形成“硬约束”，使每一项权力无论大小，其边界更加清晰，权界更加明确，增强权力配置的科学性。要出台相应法律法规和制度规定，明确划分县党代会、全委会、常委会、县委书记、副书记及其他常委，县纪委和县人民政府的职责权限，确保权力架构相互制衡，防止权力过度集中。
（二）清职权。就是厘清县委的职权，主要是明确县委权力多少的问题。县委是县一级的领导核心，对全县工作实行全面领导。就县委权力而言，它主要包括对全县重大问题作出决策；推荐、任免重要干部；组织、协调全县司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地做好工作；动员、组织所属党组织和广大党员，团结带领干部群众实现党的各项任务，等等。这些权力能否一一明确、科学规范、正确有效地运行，对全县经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设都会产生重要影响。厘清县委的职权，就是对县委的权力仔细清理，县委集体、县委常委、县纪委和县委各部门的职权各有多少类、多少项必须弄清。具体来说，就是要厘清县党代会、县委全委会、县委常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限，明确县委的权力事项。要明确各部门、单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法律法规和政策的规定进行认真清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理，并加以审核确认。
（三）编目录。就是编制县委权力的目录，主要是解决对县委权力范围、大小和多少进行细化和固化的问题。要在清理、审核、确认县委权力的基础上，依法编制县委权力目录，尤其要加强对县委书记、县委常委会职权的规范，做到职责明确、权限清楚。要按照一项权力一项制度的要求，细化、量化县委的各项权力，尽力减少县委特别是县委书记的自由裁量权。要坚持权力法定、权责一致的原则，对县委权力目录内的权力要用法规或规范性文件等形式加以细化和固定，明确权力办理主体、条件、程序、期限和监管方式等，确保县委权力授予依法合规，且县委必须在权力目录的框架下行使权力，防止权力取得无据、行使无序。对超越职权范围的权力要予以纠正，对职能交叉的要予以厘清，对权责不清的要予以明确，对履行职能不到位的要予以强化。
二、县委权力规范运行的关键：给权力“立规矩”
权力的约束有赖于程序的保障。给县委权力的行使“立规矩”，就是要确保县委权力在阳光下按照设定的流程和制度的规定规范运行。
（一）定流程。就是绘制县委权力运行的流程图。在厘清县委职权职责后，下一步便是规范程序，也就是要让权力“用”得明白、“用”得有序。其核心是抓住决策、执行、结果等主要环节，编制并公布权力运行流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督体系。一是科学设置，规范流程。按照科学规范、便于操作的原则，编制县委权力公开透明运行流程图，明确和细化职权行使的每一个环节和步聚，使县委权力运行程序化、规范化。流程图上，对于某一项权力如何使用，清楚地标示由哪一个机构和哪一个责任人员负责，应按照哪些步骤运行，如何监督制约，投诉举报有哪些途径等。二是突出重点，固化流程。重点要绘制好县委重大事项公开民主决策流程图、大额资金使用程序流程图、重大事项安排和重大工程项目建设公开实施流程图、干部人事任免工作流程图，等等。要突出“三重一大”事项，严格按照民主集中制原则，推行重要决策票决制，县委常委会决策时，实行“一把手”末位表态；改革重要干部任免制度，推行离岗考察、公开选拔、全委会电子票决等制度；完善重大项目安排决策机制，实行公众参与、专家论证、风险评估、法律审查和集体决策相结合的决策机制，以及决策失误处理机制等。三是依靠科技，再造流程。就是要运用现代化信息技术，对权力进行科学分解和合理配置，对流程进行重新梳理和优化，特别是把各种流程再造于信息系统内部，全面推行电子化、无纸化办公，不仅可以突破时空限制，而且使得任何人在使用时都只能按照自己的岗位权限进行操作，并且每一步操作都留下痕迹，最大限度地减少人为因素干扰，从而杜绝制度落实中“合意的执行，不合意的不执行”、“上有政策，下有对策”等现象的发生，最大限度压缩权力寻租的空间。
（二）见“阳光”。就是确保县委权力在阳光下运行。没有公开，就谈不上民主，更谈不上监督。党的十七大报告明确把党务公开作为积极推进党内民主建设的一项重要任务。推进县委权力规范运行，是党务公开的重要内容，是深化党务公开的重要举措，也是发展党内民主的重要途径。一是公开的内容。主要包括：县内经济社会发展的重大决策、决定、决议及执行情况，涉及人民群众切身利益的重要事项，重要人事任免，重要党务工作情况，县委管理干部评优表彰情况及严重违纪违法问题的处理等。要围绕涉及人民群众切身利益的热点问题和容易滋生腐败的重要部门、重点领域、重要岗位，抓住决策、执行、结果等关键环节，除法律法规有明确规定外，凡不涉及党和国家秘密的，最大限度地向党员群众公开。二是公开的重点。要把“权力寻租”、“权钱交易”问题比较集中，“潜规则”、“暗箱操作”易发多发的权力作为公开的重点，特别是人民群众关心关注的重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用“三重一大”事项、公务活动、“三公经费”、专项资金支出等热点问题，但凡不涉密或法律没有明令禁止公开的权力相关事项，都要及时、全面地向社会个公众公开。通过提高权力运行透明度，让隐弊的权力在公开中浮出水面，让游离于制度笼子外的权力无处遁形。三是公开的形式。要增加权力行使的透明度，就必须在权限设置时注重内容公开，在权力运行时注重流程公开，使权力运行的各项制度设计更加科学，并通过网络技术，大力推进网上信息公开，既让掌权者清楚、更让旁观者明了权力行使的过程，打破权力封闭运行的状况，提高权力公开、信息共享的程度。主要是采取汇编成册发放、公开栏、广播电视、报刊、新闻发布会、局域网、互联网等形式，在第一时间向社会、单位、党员、群众公开。比如，对涉及经济社会发展重大决策和部署议题的县委常委会，可以通过电视等媒体进行现场直播，并设立现场热线电话、开通网络和短信平台，让党员和群众反映愿望，提出建议，表达心声。
（三）进“笼子”。就是让县委权力进入制度的笼子。规范权力运行，制度建设是根本。党的十八大首次明确了中国特色社会主义制度的内涵和定位，提出“坚持用制度管权管事管人”。县委权力规范运行，归根结底是对“用权”的规范，是要让县委按照“规矩”办事，在政策法律的范围内管权、管事、管人。一是要增强制度的系统性。在基本原则上，要坚持科学设计、系统协调，于法周延、于事简便，民主公开、有效管用的原则，做到责任和权力明确、规则和程序明确、纪律和约束明确，确保权力运行到哪里，制度规范到哪里。在内容规定上，要围绕县委权力运行容易出现问题的环节和部位，按照明确具体、可操作、管用的要求，重点健全党务、政务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。在结构设计上，要做到总体制度和实施细则相配套，实体性制度与程序性制度相配套，发挥制度建设的整体合力，形成各种权力相互制衡的格局。二是要维护制度的权威性。制度一经建立，就要确保其刚性，避免因人易制、因事易制、朝令夕改、变化无常。同时还要避免围绕同一件事情、同一项内容制定多项制度，或用多项制度从不同角度约束同一问题，做到各项制度之间相互配套、相互统一，避免制度难以执行，或有“空子”可钻。要把制度建设列入领导班子考核的重要内容，加大对制度健全和完善情况、执行落实情况的督查力度，定期不定期对制度执行情况进行专项检查，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等予以严肃处理；对在制度贯彻落实、监督管理上负有重大责任的主要领导和相关责任人要严格实施责任追究，切实做到有令则行、令行禁止，确保制度由“无形”变为“有形”，由“软指标”变为“硬杠杠”。三是要保持制度的先进性。随着市场经济体制的不断完善和改革的不断深入，县委权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，把继承和创新有机结合起来，在总结成功经验和借鉴有益作法的基础上，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制，确保制度因地制宜、因时制宜。
三、县委权力规范运行的保障：给权力“戴紧箍”
权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。给县委权力戴“紧箍”，就是要强化监督考评、严肃问责惩处，这既是加强党风廉政建设和反腐败斗争的需要，也是发展社会主义民主政治的重要任务。
（一）强监督。首先，在监督体制上，坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，把党内监督与人大法律监督、行政监督、司法监督、政协民主监督、人民群众监督、社会监督、网络舆论监督结合起来，并注重来自领导班子内部、执纪执法、组织部门干部监督机构的监督，建立多部门相互配合、协调运作的监督格局，充分发挥多元化的监督主体作用，形成对县委权力运行全方位的监督体系。改革监督体制，实行纪委书记“空降”制度，即上级委派或提出人选和定期异地交流的制度，打破过去由地方党委提名本地纪委书记的惯例；设立派驻监督机构，上级纪委在下级党委设立派驻监督机构，其成员由上级纪委委派，由派出纪委统一管理，编制、工资福利、职务任免和考核均由派出纪委负责，只担负对派驻地党委及其领导班子成员的监督等任务，不参与派驻地的具体工作；建立和完善巡视制度，加强对党委及其成员的监督。其次，在监督主体上，要强化上级党委监督。上级党委特别要注重加强对县委书记用人行为、民主决策和廉洁自律等方面的监督，每年至少谈话一次，对存在问题的及时进行批评教育和纠正；巡视组则应按照中央的要求把工作延伸到县，直接广泛听取各方面包括普通公民对县委和县委书记的意见；健全定期检查和专项调查制度，对信访等渠道反映出来的选人用人方面的问题进行专项调查，提高干部使用的准确率和可靠性。要强化纪检监察监督。纪委要充分发挥党内监督专门机关作用，做好组织协调，强化监督检查。要始终保持惩治腐败的高压态势，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。探索完善纪检监察机关派驻机构统一管理，发挥驻在部门纪检监察组织的职能作用。加强对制度执行落实情况的监督检查，严肃查处随意变通、恶意规避等破坏法规制度执行的行为。要强化人民群众监督，通过深入推进党务、政务公开，拓宽群众监督渠道，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让群众来监督制度的执行、评判制度的效果。第三，在监督重点上，要结合县委的工作实际，将县委重大事项决策、选人用人、办理群众反映事项、领导干部的勤廉情况以及对党员干部问责惩处情况等权力运行内容作为党内监督的重点。第四，在监督方式上，要强化媒体舆论监督作用。积极引导电视、报纸等新闻媒体坚持党性原则，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。要规范网络监督，正确引导实名上网，保证网络监督诚实守信、健康发展。要通过规范、完善、引导，做好对网络舆情的应对处置工作，实现网络舆论监督和体制内监督力量的有机结合，使各自的正能量迭加、放大。
（二）重考评。一是在考评指标上既求定量又求定性，突出科学性。一方面要注重定量，最大限度地减少人为因素的影响，尽可能用数据信息反映政绩。定量指标主要有5个，即经济发展、政治秩序、文化建设、社会保障与生态环境。另一方面要注重定性，对县委的施政行为在“质”的方面进行更加科学、客观的鉴别和确定。其指标设置不仅要考核经济发展，还要考核社会发展、政治文明、精神文明、生态文明，强化对社会管理和公共服务、行政决策成本的评价。随着经济社会的发展，包括上访人数、廉政程度、劳动就业、市场秩序、安全生产责任事故、低收入人群的生活保障以及环境保护等指标，都将成为县委和县委书记考核标准的内容。二是在考评体系上既重数据又重民意，突出客观性。要坚持群众公认原则，科学引入民意调查，规范不同民意调查的具体内容、方法和结果运用要求，把“群众满意不满意”作为实绩分析的关键依据。要丰富民意表达形式，科学建构民意的表达通道，如定期不定期发放问卷调查和组织机构调查等，不断改进调查方式，解决民意失真的问题。三是在考评程序上既要规范又要公开，突出公正性。要加大宣传力度，吸引广大群众积极参与考核工作。要创新工作方式，积极探索群众参与考核的适当方式和方法。要改进个别谈话方法，提高个别谈话质量。四是在考评方法上既讲常规又讲创新，突出综合性。在综合考评上，既要注重改进和提高组织考核、民主测评、个别谈话等传统方法，又要注重探索民意调查、社会中介机构评估、媒体评价、住户调查、实绩分析等新方法，形成多种考核评价方法相互印证、互为补充的工作格局。
（三）严问责。严肃问责，旨在通过责任约束，规范县委权力的正确行使。一是公开与公正相结合。在信息社会，民众知道的越多，越能有效地行使法定监督权利。只有推行“阳光问责”，才能使县委的权力受到公开监督，消除问责过程中的“潜规则”行为。同时，通过推行党务、政务公开也是实现公正问责的主要途径和手段。落实公正问责，关键在于依法依规办事，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则来把握，做到公正处理，使社会群众和被问责当事人都心服口服，不断提升县委的公信力。二是同体与异体相结合。同体监督指监督主体与监督客体属于同一个组织或系统，监督主要来自上级纪委和同级纪委以及公检法系统。异体监督指监督主体与监督客体来自不同的组织或系统，主要是指来自党委部门以外的组织或个人的监督，如人大、政协、民主党派、社会团体、人民群众的监督等。对县委问责的主要方式是同体问责。这种以党组织内部自上而下的问责，由于具有内部性和非公开性，特别是同体监督机关与县委关系密切，且组织具有自利性，制约动力不足，或造成某些权力环节的“虚假监督”，公正性可能会受到社会的质疑。异体监督由于监督主体与客体间不存在隶属关系，动力更明显，还具有监督主体的广泛性和监督形式的多样性，也更能够保证监督的客观性与公正性。推进异体监督，最关键的是要从法律上明确异体监督的地位，畅通可行的监督渠道，制定具体的可具操作性的规则，说明人大、政协、社会团体和群众可以通过什么方式、什么程序对县委书记提起质询、问责。同时明确规定由什么样的机构来监督县委必须做出回应、必须在什么场合、通过什么渠道进行回应等。三是问责与责问相结合。要按照“问事必问人，问人必问责，问责必到底”和“权责对等”的原则，根据情节轻重和危害大小，加大问责力度，对因决策失误造成重大经济损失或重大社会影响，不作为、乱作为损害群众切身利益，预防和处置突发公共事件不力，造成用人失察失误等负有领导责任或直接责任的责任人进行追究。同时，在权力运行过程中，对决策即将发生失误或正在发生失误的过程，进行及时责问，或上级责问下级，或下级责问上级，或群众责问干部，或同级领导之间互相责问。通过责问，达到认识错误，纠正偏差，防止失误的目的，进而避免重大失误引起的重大损失和特大恶性事件。“问责”是审定职权、查勘功过、计量得失，找出责任人，严厉惩治，侧重结果；“责问”则是分析原因、审定规章、查缺补失，侧重过程；“问责”旨在挽回影响，回应民意，避免官员的失职；“责问”旨在完善体制，形成规范的权力运用体系，达到科学预防的目的。只有把二者有机结合，才能有效控制和避免决策失误，确保县委权力规范运行。