进一步推进惩治和预防腐败体系建设工作的思考
中共南充市委常委、市纪委书记 杨武秀
构建惩治和预防腐败体系，是新形势下党中央推进反腐倡廉建设的重大战略部署，是从源头上防止腐败的根本举措。党的十八大报告明确指出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”认真贯彻落实十八大精神，进一步推进惩治和预防腐败体系建设，就要按照“整体推进、分步实施”的战略方针要求，深入总结分析“2008—2012年工作规划”实施情况，全面客观评估所取得的成果和存在的问题，研究制定和实施“2013—2017年工作规划”，以保证惩防体系建设取得新的阶段性成效。
一、当前惩防体系建设工作取得的成果和存在的问题
近年来，各地各部门认真贯彻中央的要求和部署，紧紧围绕实施《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，惩防体系建设取得积极成效，基本框架构建顺利“收官”，为全面推进党的建设新的伟大工程发挥了重要作用。但面对反腐倡廉建设的新形势、新任务、新要求，对惩防体系建设成果不能估计过高，在惩防体系基本框架构建和惩防体系运转方面都存在不少薄弱环节和问题，必须在下一个五年规划制定和实施中加以解决。
从基本框架构建来看——
2008—2012年惩防体系建设的主要任务是构建基本框架，可谓惩防体系建设的第一步，其基本标志是：形成一张框架图、一套制度目录和一系列制度汇编。从形式上看每个地区、部门和单位按照要求都上报了一个框架图、一套制度目录和已形成的制度范本，算是完成了基本框架的构建，但实际上基本框架的构建还存在以下问题：一是覆盖范围不够广泛。注重党政机关、事业单位和国有企业的框架构建，忽视社会领域构建，尤其是“两新”组织惩防体系构建有大量的“盲区”和“死角”。二是构建要素不够齐备。一些地方没有将教育、制度、监督、改革、纠风、惩处“六大要素”全面纳入基本框架之中，不少要素内容缺失，没有在框架中鲜明突出、完整准确地反映出来。三是制度内容实效性不够。一些看似制度实为阶段性工作规范和临时性工作部署，一些制度针对性不强，与体现管根本、管长远、有效实用的原则要求相差甚远。一些单位没能很好结合行业和部门实际，惩防体系的制度建设和业务工作制度出现了“两张皮”，没有理顺上位制度和下位制度的关系。四是构建工作不够扎实。2008—2012年工作规划的实施总体上属于前松后紧的情况，个别单位还存在突击应付、照搬照抄的问题。在制度建设方面，顶层设计较滞后，配套制度不及时，致使基本框架难以有效发挥作用。
从惩防体系运转来看——
构建惩防体系关键是运用并发挥作用。惩防体系是一个庞大复杂的系统工程，涉及的主体多，机制制度涉及面宽又相互联系紧密，既需要统筹组织又需要强力监督，工作量极大。目前惩防体系运用并发挥作用的条件尚有较大差距。一是责任主体缺位。部分党政领导没有把惩防体系建设摆在战略地位，真正投入到这项工作中的时间和精力并不多。一些责任主体单位对惩防体系的概念和内涵不了解，普遍认为惩防体系建设是纪检监察系统预防腐败部门开展的一项业务工作，很难与党委政府及部门的职责相联系。甚至有人认为构建惩防体系是应付上级，更谈不上思考研究如何发挥作用的问题。二是纵深推进机制缺乏。此项工作的推进主要依靠纪检监察机关的预防腐败部门。大多数市州或未设专门预防腐败机构，或只有1—2名工作人员，县级基本未设专门机构，推进工作力不从心。推进体系建设的方法简单，习惯于以会议贯彻会议，用文件落实文件，没有建立有效的工作机制和办法。三是科技支撑不硬，硬件投入不足，专门人才缺乏，惩防体系应用技术平台建设、软件开发管理跟不上形势需要。四是没有形成制度有效执行的大环境。现实中，制度执行力弱，制度执行效果不够理想，如教育针对性不强、感召力不足；监督缺乏力度和深度，惩处也难以到位，惩防体系发挥作用面临严峻挑战。
二、突出“四性”，进一步健全惩防体系基本框架
惩治和预防腐败体系是由多个要素构成的复杂系统，其基本框架就是对整个系统起支撑稳固作用，保障其功能正常发挥的骨架结构。如果把惩防体系比作一座高楼大厦，基本框架就是支撑这座大厦的“钢结构”。由此足见，框架构建的质量高低将直接影响到惩防体系建设的最终成效。进一步提高基本框架构建质量，打造“优质工程”， 应将框架的修改、完善纳入惩防体系建设“2013—2017工作规划”的重要内容，并从四个方面着力。
一是从构建的主体上着力，突出全域性。惩防体系基本框架构建必须做到全覆盖。坚持以党政机关、行业系统、城乡基层为重点，逐步涵盖产业园区、“两新”组织，努力建成横向到边、纵向到底的惩防体系基本框架。进一步优化党政机关框架构建，以廉政风险防控机制为抓手，通过优化用权流程，健全预防机制，实现权力运行监控有力、规范有序。进一步完善行业系统框架构建，以突出问题专项治理为抓手，围绕容易滋生腐败的关键部位，建立健全规范行政行为、维护群众利益机制，确保工作廉洁高效。城乡基层框架构建应以健全基层监督体系为抓手，通过推进基层党务政务公开、搭建便民服务平台等方式，把惩防体系建设领域延伸到村、社区。产业园区、“两新”组织框架构建应以规范企业行为为抓手，逐步建成内部控制、诚信经营等体系，推动企业健康发展。
二是从构建的要素上着力，突出系统性。“木桶原理”告诉我们：一个木桶能装多少水不是取决于最长的那根木条，而是取决于最短的那根木条。同样道理，惩防体系就是由教育、制度、监督、改革、纠风和惩治六大要素构成的一个相互依存、互为作用、不可分割的有机整体，具有很强的系统性，其中任何一根“木条”出现问题，都会影响基本框架的整体构建。在框架构建中，应从体系建设的整体利益出发，科学准确定位各要素功能，正确处理各要素之间的关系，使之相互配套、相互促进、相辅相成，真正形成“六位一体”，达到有效惩治和预防腐败的目的。
三是从构建的模式上着力，突出特色性。由于各层级各部门各行业的实际情况千差万别，构建惩防体系基本框架也应有不同的模式。应当从规范构建的角度重新审视制度框架，有针对性地对制度内容和框架结构进行调整、充实和完善。不同层级的构建侧重点不同,可谓不同的构建模式。中央和省级层面应侧重搞好顶层设计，注重科学决策，从“战略管理”的高度统筹推进惩防体系建设的各项工作，可谓决策型模式；市（地、州）和县（市、区）层面应侧重严格监管，注重决策执行，以监督检查为抓手促使惩防体系建设健康有序向前推进，可谓监管型模式；部门和行业应突出专业性，注重专项构建，针对容易滋生腐败行为的关键岗位、重点环节建立健全权力运行监督制约机制,形成具有行业系统特点的惩防体系，可谓专业型模式。各级各单位应根据以上模式的特点，进一步调整框架结构，对现有框架结构、版块设计、制度分类进行优化，确保基本框架逻辑严密、层次清晰、分类科学、符合实际、体现特色。
四是从构建的实效上着力，突出建设性。惩防体系建设是长远性和阶段性的统一，需要在实践中与时俱进、不断发展和创新，基本框架构建亦是如此，不可急功近利、一蹴而就。一方面，立足本地本部门本单位工作实际，把框架构建与业务建设紧密结合起来，有针对性地、创造性地建立一批适用、管用的制度和机制，使构建的框架体现全局性、长效性和前瞻性，既便于操作执行，又能有效解决实际问题。另一方面，在实践中检验框架构建中形成的成果，及时发现框架构建中存在的问题和薄弱环节，进一步创新工作方式方法，抓好具体制度和运行机制的“立、改、废”工作，使基本框架日臻完善，使体系建设更好地顺应时代发展的要求。
三、增强“四力”，努力确保惩防体系高效运转
健全规范的框架、适用管用的制度和科学有效的保障构成完整的惩治和预防腐败体系。惩防体系只有科学高效地运转起来，才能展示出旺盛的生命力与深远的影响力。如何让惩防体系真正“运动”起来、切实发挥作用，可从四个方面“给力”。
一是进一步强化主体意识，增强带动力。各级党组织是本地本部门本单位反腐倡廉建设的责任主体，担负着全面领导惩防体系建设的政治责任，必须明确责任分工，强化责任考核，严格责任追究，确保任务落实。各级党政主要负责人应将惩防体系建设作为“一把手”工程来抓，对重要事项、重点工作、重大案件亲自部署、亲自督导，切实发挥惩防体系建设的主心骨和领导核心作用。各级领导干部务必发挥好带头示范作用，带头落实惩防体系建设任务，带头执行惩防体系的各项制度机制，严守反腐倡廉各项规定，以此带动全社会力量参与惩防体系建设，形成反腐倡廉建设的强大合力。
二是进一步完善项目管理机制，增强内驱力。应加强对惩防体系建设的管理，在市州纪委监察局设立专门机构负责此项工作。引入经济建设项目管理运作模式，把惩防体系建设任务细化量化为若干“项目”，建立“项目台账”，实行“项目责任制”，严格“项目验收”，把好质量关口。对惩防体系重点项目任务制定详实的工作方案，严格项目实施，循序渐进，有序推进。
三是进一步完善科技反腐机制，增强支撑力。借助科学技术的力量，着力打造惩防体系信息化平台。推进统一的网上政务大厅建设，实现省、市、县、乡和各部门业务系统互联互通，对行政审批和公共事务服务实行统一受理、协同处理、实时反馈。推进部门专项业务平台建设，将防治腐败的具体要求融入部门业务工作和程序设计，对权力运行实施全过程监督，自动即时发出各项预警通报，实现有效预防。将科技手段有机融入查办案件全过程，建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，确保依纪依法、文明高效办案。加快惩防体系信息管理系统研发，与全国纪检监察系统互联互通，建成目标分解、工作发布、进度管理、督促检查的综合业务平台，全面提高惩防体系建设科学化水平。
四是进一步完善督查考核机制，增强推动力。实施跟踪督查。一方面对构建任务进行跟踪督查。建立“年初建账、年中查账、年底交账”的督查机制，对已经完成的任务，建立长效机制，纳入常态化管理；对正在推进的任务，增添措施，加强指导；对未完成的任务，向项目单位负责人发出“函询书”和“质询书”，督促完成；对信访举报反映、媒体曝光及平时工作中发现的涉及制度执行方面的突出问题，组织力量进行重点抽查。另一方面，对体系的运转进行跟踪督查。坚持以人民满意为导向，完善惩防体系建设考核评价办法，引进群众参与检查和评判机制，将评价结果纳入党风廉政责任制考核和绩效考核，同领导干部个人评先选优、晋级提拔挂钩，实行违纪违法案件党风廉政责任随案检查制度，对违纪违法案件中暴露出的制度执行不力的问题追究相关责任人的责任，以确保制度执行到位，保障惩防体系作用的发挥。（此文刊载于中央纪委主办的《党风廉政建设》2013年第3期）
